盘点2021年度央企融资租赁公司的国资监管要求
回顾2021年，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）及其内设机构发布了多份与央企融资租赁公司相关的国资监管文件。本文将对相关监管文件进行梳理，并尝试简要分析相关文件对央企融资租赁公司的影响。需要说明的是，本文涉及的监管文件均来源于国资委官网公开披露的信息，部分监管文件（例如《中央企业董事会工作规则（试行）》）笔者未能从官网检索获取全文，因此未列入本文梳理及解读范围。
一、监管文件概览
文件名称 | 影响分析概览 |
《国资监管责任约谈工作规则》 | 涉及央企融资租赁公司发生资产损失等情况时的合规问责问题。 |
《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》 | 涉及央企融资租赁公司开展融资租赁交易时的担保措施、融资本金资金使用用途的合规性审查问题。 |
《关于进一步促进中央企业所属融资租赁公司健康发展和加强风险防范的通知》 | 涉及央企融资租赁公司开展回租业务时租赁物的合规性问题，中央企业原则上只能控股1家融资租赁公司的股权优化整合，及央企融资租赁公司风险项目处置程序等问题。 |
《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》 | 涉及中央企业为央企融资租赁公司发债担保金额限制，及央企融资租赁公司与中央企业作为承租人、担保人开展融资租赁交易时的合规性等问题。 |
《关于进一步深化法治央企建设的意见》 | 涉及央企融资租赁公司与总法律顾问相关的议事规则完善与调整，及合规管理体系建设工作等问题。 |
二、监管文件梳理及解读
（一）2021年2月20日，国资委印发《国资监管责任约谈工作规则》（国资发监责规〔2021〕14号）。
1.重要内容概览
第二条 本规则所称责任约谈，是指针对中央企业存在的重大问题、资产损失或风险隐患以及其他造成或可能造成严重不良后果的重大事项等，国资委依法依规对企业有关人员进行告诫谈话，提出监管意见建议、责令整改追责的监管措施。
第七条 责任约谈对象为中央企业有关负责人及相关责任人。根据需要，国资委可指定中央企业及所属子企业相关人员参加约谈。
2.影响分析
根据《国资监管责任约谈工作规则》的规定，融资租赁项目发生重大逾期、风险隐患、资产损失时，央企融资租赁公司的相关负责人及相关责任人可能面临国资委的告诫谈话，并需要进行相应的整改。基于合规问责的国资监管压力，央企融资租赁公司相对于地方国企、外资或民企融资租赁公司而言，可能对融资租赁项目的尽调、审查、投放、租后管理提出更为严格的要求。此外，2021年5月19日由国资委印发的《关于进一步促进中央企业所属融资租赁公司健康发展和加强风险防范的通知》（国资发资本规〔2021〕42号）也强调了融资租赁公司问责机制问题，对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他严重不良后果的央企融资租赁公司有关人员而言，可能面临责任追究问题。
（二）2021年2月28日，国资委印发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（国资发财评规〔2021〕18号）。
1.重要内容概览
三、分类管控资产负债率，保持合理债务水平……加强对企业隐性债务的管控，严控资产出表、表外融资等行为，指导企业合理使用权益类融资工具，对永续债券、永续保险、永续信托等权益类永续债和并表基金产品余额占净资产的比例进行限制，严格对外担保管理，对有产权关系的企业按股比提供担保，原则上不对无产权关系的企业提供担保，严控企业相互担保等捆绑式融资行为，防止债务风险交叉传导。规范平台公司重大项目的投融资管理，严控缺乏交易实质的变相融资行为。
六、规范债务资金用途，确保投入主业实业……督促企业严格执行国家金融监管政策，按照融资协议约定的用途安排资金，突出主业、聚焦实业，严禁过度融资形成资金无效淤积，严禁资金空转、脱实向虚，严禁挪用资金、违规套利。探索对企业重大资金支出开展动态监控，有效防范资金使用风险。
2.影响分析
对于央企融资租赁公司而言，《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（以下简称《地方国有企业指导意见》）的监管要求主要体现在融资租赁项目的担保措施、融资本金的资金使用用途的合规性要求方面。具体而言：
（1）如融资租赁项目中的承租人、担保人均为地方国有企业的，央企融资租赁公司对该类项目放款时，需要关注承租人、担保人是否具直接的股权关系、担保人对承租人的持股比例与担保范围的关系问题。关于中央企业作为担保人时，原则上不得为无直接持股关系的承租人提供担保问题，事实上在国资委后续印发的《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》（国资发财评规〔2021〕75号）《〈关于加强中央企业融资担保管理工作的通知〉的有关说明》也有提及，文本也将进行简要分析。
（2）如融资租赁项目中的承租人为地方国有企业的，央企融资租赁公司与此类承租人开展售后回租交易时，建议适度关注承租人的资金使用用途，尽可能避免无法明确资金用途，简单描述融资本金用于补充承租人流动资金的情况出现。
（三）2021年5月19日，国资委印发《关于进一步促进中央企业所属融资租赁公司健康发展和加强风险防范的通知》（国资发资本规〔2021〕42号）。
1.重要内容概览
一、准确把握融资租赁公司功能定位……中央企业所属融资租赁公司要切实回归租赁本源，立足集团主业和产业链供应链上下游，有效发挥融资和融物相结合的优势，优化业务结构，大力发展直接租赁，不断提升服务主业实业能力和效果，实现健康持续发展……
二、严格规范融资租赁公司业务开展……不得对租赁物低值高买，融资租赁公司应当重视租赁物的风险缓释作用。强化资金投向管理，严禁违规投向违反国家防范重大风险政策和措施的领域，严禁违规要求或接受地方政府提供各种形式的担保。
三、着力推动融资租赁公司优化整合……中央企业原则上只能控股1家融资租赁公司（不含融资租赁公司子公司），控制2家及以上融资租赁公司的中央企业应当科学论证、统筹布局，对于业务雷同、基本停业的融资租赁公司，应当坚决整合或退出。对于参股的融资租赁公司股权应当认真评估必要性，制定优化整合方案，对风险较大、投资效益低、服务主业效果不明显的及时清理退出。新增融资租赁公司应当按照国资委有关要求进行备案，集团管控能力弱、融资租赁对主业促进效果不大的中央企业不得新增融资租赁公司。
六、加大融资租赁公司风险处置力度……对于逾期的项目，涉及金额较大、承租人资不抵债等情况的，进行展期或续签应当重新履行决策程序。对于已经展期或续签的项目，应当采取特别管控措施，不得视同正常项目管理。对于已经出现风险的项目，应当采取有效措施积极处置化解，不得简单进行账务核销处理，不得将不良资产非洁净出表或虚假出表。
2.影响分析
《关于进一步促进中央企业所属融资租赁公司健康发展和加强风险防范的通知》（以下简称《央企融资租赁通知》）是2021年度国资委下发的一份对央企融资租赁公司而言较为重要的监管文件。对央企融资租赁公司的主要影响包括：
（1）要求央企融资租赁公司开展融资租赁业务回归本源。除了要求大力发展直租业务的要求外，《央企融资租赁通知》也提出了央企融资租赁公司开展回租业务“重视租赁物的风险缓释作用”的要求。据此，央企融资租赁公司在开展城市基础设施、公立医疗类融资租赁项目时，将面临一定的合规性压力。主要原因为，该类项目中常见的租赁物（例如管网、构筑物、附属设施设备、公立医院的医疗器械等）往往变现价值较低、变现难度较大，一般被出租人作为满足基本合规性要求的“名义租赁物”，较有可能存在租赁物的变现价值并非融资租赁项目主要还款来源的情况。
（2）推动央企融资租赁公司的优化整合。《央企融资租赁通知》提出 “中央企业原则上只能控股1家融资租赁公司”的要求后，已经对部分体系内设立有两家或以上央企融资租赁公司的中央企业产生了影响。如体系内设立有2家或以上融资租赁公司的，为了落实《央企融资租赁通知》的要求，中央企业可能采取的措施包括：体系内的融资租赁公司采取吸收式合并方式调整股权架构；转让融资租赁公司的股权，实现中央企业不再全资持有或控股部分融资租赁公司的目的；通过转让融资租赁资产、与承租人协商提前结清融资租赁合同等方式对融资租赁公司的存量资产进行清理后，注销融资租赁公司。根据笔者2021年参与的融资租赁公司非诉项目情况而言，实务中，以上几种调整方式存在已经被推动落地或处于执行中的情况，均具有可行性。
（3）规范风险项目的处置程序。根据《央企融资租赁通知》的要求，就融资金额较大的融资租赁项目而言，如需要对项目进行展期的，应当重新履行决策程序。即项目展期时，不能简单将其作为融资租赁合同变更处理，且该类项目的租后管理要求应当严格于正常项目。此外，对于央企融资租赁公司而言，通过名义上无追索权方式转让已经发生逾期的融资租赁项目，实际上签署抽屉协议或回购协议等方式回购相应融资租赁资产的；或将逾期的融资租赁项目通过展期方式调整为正常项目后，以出表方式发行资产管理计划，再由融资租赁公司（或关联企业）认购部分资产管理产品份额等方式，调整不良资产余额的，属于违反“不得将不良资产非洁净出表或虚假出表”的违规行为。
（四）2021年10月9日，国资委印发《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》（国资发财评规〔2021〕75号）。
1.重要内容概览
一、完善融资担保管理制度。融资担保主要包括中央企业为纳入合并范围内的子企业和未纳入合并范围的参股企业借款和发行债券、基金产品、信托产品、资产管理计划等融资行为提供的各种形式担保，如一般保证、连带责任保证、抵押、质押等，也包括出具有担保效力的共同借款合同、差额补足承诺、安慰承诺等支持性函件的隐性担保,不包括中央企业主业含担保的金融子企业开展的担保以及房地产企业为购房人按揭贷款提供的阶段性担保……
三、严格限制融资担保对象。中央企业严禁对集团外无股权关系的企业提供任何形式担保……不得对金融子企业提供担保，集团内无直接股权关系的子企业之间不得互保，以上三种情况确因客观情况需要提供担保且风险可控的，需经集团董事会审批……
四、严格控制融资担保规模。中央企业应当转变子企业过度依赖集团担保融资的观念，鼓励拥有较好资信评级的子企业按照市场化方式独立融资。根据自身财务承受能力合理确定融资担保规模，原则上总融资担保规模不得超过集团合并净资产的40%，单户子企业（含集团本部）融资担保额不得超过本企业净资产的50%，纳入国资委年度债务风险管控范围的企业总融资担保规模不得比上年增加。
八、严格追究违规融资担保责任。中央企业应当对集团内违规融资担保问题开展全面排查，对集团外无股权关系企业和对参股企业超股比的违规担保事项，以及融资担保规模占比超过规定比例的应当限期整改，力争两年内整改50%，原则上三年内全部完成整改。对因划出集团或股权处置形成的无股权关系的担保、对参股企业超股比担保，应当在两年内清理完毕。融资担保应当作为企业内部审计、巡视巡查的重点，因违规融资担保造成国有资产损失或其他严重不良后果的，应当按照有关规定对相关责任人严肃追究责任。
2.影响分析
对央企融资租赁公司而言，《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》（以下简称《央企担保通知》）属于2021年度国资委下发的另一份较为重要的监管文件。对于央企融资租赁公司主要存在再融资担保受限，及与中央企业作为承租人、担保人开展融资租赁项目的合规性限制两个方面。具体而言：
（1）由于《央企担保通知》对中央企业为子公司的担保规模上限存在集团合并净资产、本企业净资产两项监管指标，预计对部分依赖母公司提供增信，通过发行资产管理计划等方式进行再融资的央企融资租赁公司而言，其再融资的规模及融资成本可能受到影响。
（2）如融资租赁项目中的承租人、担保人均为中央企业的，央企融资租赁公司开展融资租赁交易时，也需要关注承租人、担保人之间是否存在直接的股权关系问题。
需要进一步说明的是，央企融资租赁公司针对体系内的兄弟公司开展融资租赁交易时，可能采取“多名共同承租人的结构”。即将多家平级的二级或三级公司共同列入一份融资租赁合同中，将其作为共同承租人，并要求二级或三级公司的大股东就融资租赁合同提供担保。上述交易结构中，平级的二级或三级公司之间不存在直接的股权关系，但上述公司可能基于债务加入的法律关系，互相为彼此的融资租赁债务承担还款义务。鉴于国资委在“国资委官网-互动交流-问答选登-其他问题”栏目中，关于“中央企业是否可以对金融子企业担保，集团内子企业之间担保可以吗？”的问题回复中，已经给出了否定性答复，上述交易结构较有可能在《央企担保通知》印发的背景下，也被界定为不合规的交易结构。
此外，为便于理解《央企担保通知》的内容及要求，2022年1月4日，国务院国资委印发《〈关于加强中央企业融资担保管理工作的通知〉的有关说明》，提出了“子企业对母公司提供担保适用此条规定”。实务中，关于“子企业”是指与母公司不存在直接持股与被持股关系的子公司，还是包括存在直接持股与被持股关系的子公司为母公司担保情况问题，需要持续关注。
（五）2021年10月17日，国资委印发《关于进一步深化法治央企建设的意见》（国资发法规规〔2021〕80号）。
1.重要内容概览
（五）着力健全依法治理体系……优化董事会知识结构，通过选聘法律专业背景人员担任董事、加强法律培训等方式，提升董事会依法决策水平。落实总法律顾问列席党委（党组）会、董事会参与研究讨论或审议涉及法律合规相关议题，参加总经理办公会等重要决策会议制度，将合法合规性审查和重大风险评估作为重大决策事项必经前置程序……
（七）着力健全合规管理体系。持续完善合规管理工作机制，健全企业主要负责人领导、总法律顾问牵头、法务管理机构归口、相关部门协同联动的合规管理体系。发挥法务管理机构统筹协调、组织推动、督促落实作用，加强合规制度建设，开展合规审查与考核，保障体系有效运行。强化业务部门、经营单位和项目一线主体责任，通过设置兼职合规管理员、将合规要求嵌入岗位职责和业务流程、抓好重点领域合规管理等措施，有效防范、及时处置合规风险。探索构建法律、合规、内控、风险管理协同运作机制，加强统筹协调，提高管理效能。推动合规要求向各级子企业延伸，加大基层单位特别是涉外机构合规管理力度，到2025年中央企业基本建立全面覆盖、有效运行的合规管理体系。
（八）着力健全工作组织体系……持续完善总法律顾问制度，2022年中央企业及其重要子企业全面写入章程，明确高级管理人员定位，由董事会聘任，领导法务管理机构开展工作。坚持总法律顾问专职化、专业化方向，直接向企业主要负责人负责，2025年中央企业及其重要子企业全面配备到位，具有法律教育背景或法律职业资格的比例达到80%……
2.影响分析
国资委于2020年12月31日印发的《国有企业公司章程制定管理办法》（国资发改革规〔2020〕86号）第10条第1款、第11条分别规定：“……明确总经理、副总经理、财务负责人、总法律顾问、董事会秘书由董事会聘任；明确董事会向出资人机构（股东会）报告、审计部门向董事会负责、重大决策合法合规性审查、董事会决议跟踪落实以及后评估、违规经营投资责任追究等机制。”“……明确设置总经理、副总经理、财务负责人的有关要求，如设置董事会秘书、总法律顾问，应当明确为高级管理人员；载明总经理职责；明确总经理对董事会负责，依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，向董事会报告工作。”据此，《国有企业公司章程制定管理办法》已明确将总法律顾问纳入公司高级管理人员的范围，体现了国资委对总法律顾问在确保国有企业合规经营重要性方面的肯定。
而《关于进一步深化法治央企建设的意见》进一步对中央企业提出了选聘法律专业背景人员担任董事、总法律顾问列席党委（党组）会、董事会参与法律合规议题、参加总经理办公会等重要决策会议等要求，体现了国资委对如何有效发挥法治建设领导机构作用问题的关注。建议央企融资租赁公司结合《国有企业公司章程制定管理办法》《中央企业董事会工作规则（试行）》，及更早印发的《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号）的相关要求，完善及调整公司章程、董事会议事规则、总经理办公会议事规则，梳理及规范合规及风险管理相关制度及内控流程，切实将法律及合规管理工作融入业务开展的各个环节中，建立健全有效运行的合规管理体系。
本文作者为申骏律师事务所许建添、管敏正。如需了解更多信息，请联系申骏金融诉讼团队：管敏正
高级合伙人
微信二维码
管律师于2005年开始组建专业的银行金融法律服务团队，该团队目前为上海最强的金融清收团队之一，并先后为30多家银行等金融机构提供长期的法律服务，在诉讼和坏账清收方面积累了丰富的经验。
邮箱：guanminzheng@sunjunlaw.com
许建添
高级合伙人
微信二维码
许律师专注于金融争议解决，在疑难复杂金融纠纷案件领域具有丰富的成功代理经验。同时，许律师专注于法律实务研究，近几年公开发表关于金融争议解决类实务文章200多篇，带领团队发布金融争议类裁判文书大数据报告近10篇。
邮箱：xujiantian@sunjunlaw.com
申骏律师
专注于成为一家可传承的律师事务所
申骏律师实务
关注难点热点，研究律师实务